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我國政府債務規模及其債務風險的研究
來源:經濟預測部 ??作者:胡祖銓 ??時間:2017-12-21

本文整理匡算了近年來中央政府、地方政府的債務規模和或有債務情況,借助負債率、外債負債率、債務率、償債率、逾期債務率等指標對政府債務風險進行了評估,研究結論顯示出我國政府債務風險具有三個典型的特征事實。在此基礎上,提煉出現階段指導化解財政風險的“三先三后”原則:先財政后經濟、先地方后中央、先支出后收入。

一、政府債務規模

(一)中央政府債務

我國中央政府舉債制度相對比較規范,債務規模比較清晰,主要分為兩大塊,一塊是納入預算管理的中央政府債務,主要包括由中央財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款等。另一塊是未納入預算管理,但應由中央政府承擔的債務,主要包括中央部門及所屬單位負責償還的外債、以國家重大水利工程建設基金償還的南水北調工程建設貸款等。

《全國政府性債務審計結果》(2013年第32號公告)對中央政府性債務情況進行了摸底。截至2012年底,中央政府負有償還責任的債務為94376.72億元,中央財政債務余額為77565.7億元,占前者比重為82.2%。也就是說中央政府債務的八成都是以國債形式存在的。

目前,公開可靠數據僅有中央財政債務余額情況。從增長速度看,近十年中央財政債務余額的平均增速達到13.2%,與同期GDP名義增速(13.5%)基本持平。自我國經濟進入新常態以來,GDP增長速度接連破8、破7,明顯減速換擋,但是在積極財政政策的背景下,我國中央財政赤字逐年增加,中央財政債務余額仍然延續較快的增長速度。

假定中央財政債務余額占中央政府負有償還責任的債務的比例基本保持2012年時的水平(82.2%),可以根據近年來中央財政債務余額的規模推算出中央政府債務規模:2012年為94377億元,2013年底約為105444億元,2014年底約為116390億元,2015年底約為129646億元,2016年底約為146673億元。

(二)地方政府債務

我國地方政府債務是經過多年形成的,在促進經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用。由于地方政府舉債機制長期不公開透明、渠道隱蔽、違法違規擔保融資現象普遍,我國地方政府債務規模長期處在統計空白狀態。為摸清規模、加強認識、防范債務風險,我國自2011年以來陸續開展了多次針對地方政府債務的全面審計、局部審計,并于2015年建立了地方政府債務限額管理制度,基本實現了對地方政府債務的嚴格規范管理。

——《全國地方政府性債務審計結果》(2011年第35號公告)披露:截至2010年底,地方政府負有償還責任的債務6.7萬億元。

——《全國政府性債務審計結果》(2013年第32號公告)披露:截至20136月底,地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元。

——《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案的說明》披露:2014年末全國地方政府債務(負有償還責任的債務)余額15.4萬億元,其中有1.06萬億是過去批準發行的地方政府債券,14.34萬億是非債券形式存在的存量債務。

——2016114日,財政部有關負責人就地方政府債務問題答記者問時指出,截至2015年末,我國地方政府債務余額16萬億元。其中,2015年新增地方債務限額6000億元,包括一般債務5000億元,專項債務1000億元。

——經全國人大批準,2016年新增地方政府債務限額1.18萬億元,其中一般債務7800億元、專項債務4000億元。因此,2016年底地方政府債務余額預計將達到17.18萬億元。

(三)或有政府債務

當前,社會、公眾對政府債務風險的關注點除了逐年攀升的政府負有償還責任的債務外,還日益重視和關切政府承擔的或有債務(負有擔保責任、可能承擔一定救助責任)。由于我國政府介入社會經濟生活的程度較大,我國政府也相應承擔著范圍極大、種類頗多的或有債務,或有債務的規模很大??傮w來說,政府或有債務主要有以下四個渠道衍生出來,一是養老保險領域,分別是養老保險制度轉軌留下的城鎮職工保險個人賬戶空賬,以及由長壽風險帶來的養老保障基金潛在缺口,前者屬于直接顯性負債,后者屬于直接隱性負債。二是事業單位領域,主要是教育、醫院、科研院所因從事公用事業的生產活動而承擔的債務,一般歸類為或有的顯性債務。三是地方融資平臺領域,主要是地方政府繞過公共財政預算限制,通過地方融資平臺籌資推進基礎設施建設,從而積累的平臺債務,一般歸類為或有的顯性債務。四是國有企業領域,主要是因為國有資產管理體制尚未理順,導致國有企業債務風險傳染穿透至政府領域,一般歸類為或有的隱性負債。

基于可匡算、公共財政、有限責任等原則,對政府或有債務規模進行了測算,結果發現,截至2015年底,我國政府或有債務規模保守估計達479037億元,其中,中央或有債務83597億元,占比17.5%;地方泛或有債務395440億元,占比82.5%。具體地,城職保個人賬戶空賬42646億元;中國鐵路總公司債務40951億元;地方政府或有債務(負有擔保責任、可能承擔一定救助責任)97314億元;專項建設基金和地方性基金合計49400億元;未納入三類債務的地方融資平臺債務248726億元。

二、政府債務風險

2015年,僅考慮負有償還責任債務,我國政府債務規模已然較大,中央、地方、全國政府債務規模分別達到12.96萬億元、16萬億元和28.96萬億元。債務風險指標雖然總體上處在控制標準參考值范圍內,但進一步提升的空間很小。

我國政府或有負債規模巨大??紤]泛或有債務口徑,中央政府或有債務8.36萬億元,占其負有償還責任債務的比例高達64.5%,地方政府或有債務為39.54萬億元,是其負有償還責任債務的2.5倍。加入或有債務后更新的負債率、債務率指標都明顯的大大超出了控制參考標準值,反映出當前我國政府債務風險實質上已經偏高了。

綜合上述對中央、地方政府債務以及或有債務規模的匡算,借助負債率、外債負債率、債務率、償債率、逾期債務率等風險指標,可以勾畫出我國政府債務風險的基本輪廓,主要有以下幾個特征事實:

一是我國政府債務風險已經處在較高水平。近年來政府債務仍在以較快的速度增長,債務風險仍處在積累攀升的路徑上。一般來說,穩態下債務長期可持續的必要條件是債務的實際增長率低于GDP增速。在新常態下GDP增長減速和政府債務驅動經濟發展的沖動,將對政府債務風險和財政可持續性提出嚴峻的挑戰。

二是我國政府債務風險是全方位的。不僅地方政府債務規模龐大、風險較高,中央政府債務規模也不容小覷,風險也不能過分樂觀對待。而且隨著地方政府債務管控的不斷完善,中央政府舉債加杠桿的要求明顯增加,中央債務壓力加大。

三是我國政府或有負債主要集中在地方政府上。地方政府或有負債規模大概是中央近5倍,這一方面是因為地方政府債務管理體制長期空缺、失效帶來的債務惡性失序膨脹;另一方面也反映了分稅制改革以來地方政府支出責任不斷擴大的客觀現實。

1:考慮或有債務后的政府債務規模及其風險(2015年,單位:億元)

指標

僅考慮負有償還責任債務

考慮泛或有債務

 

中央政府

地方政府

全國政府

中央政府

地方政府

全國政府

或有債務

 

 

 

83597

395440

479037

債務余額

129646

160000

289646

213243

555440

768683

外債余額

5484

100

5584

 

 

 

債務本息

13214

33238

46452

 

 

 

綜合財力

72464

177658

195025

 

 

 

生產總值

 

 

685506

 

 

 

負債率

18.9%

23.3%

42.3%

31%

81%

112%

外債負債率

0.8%

0.0%

0.8%

 

 

 

債務率

179%

90%

149%

294%

313%

394%

償債率

18.2%

18.7%

23.8%

 

 

 

逾期債務率

 

 

#5.38%

 

 

 

注:①#2012年底數據。

②中央政府、地方政府綜合財力均包括中央對地方轉移支付(2015年,55098億元)。

③控制標準參考值:負債率60%,外債負擔率20%,債務率90%-150%,償債率20%。

 

三、化解政府債務風險的原則

化解財政風險的前提,是要正確認識當前財政風險的狀況。我國政府債務風險已經處在較高水平,政府債務風險是全方位的,或有負債主要集中在地方政府。在這個認知前提下,根據辯證法的方法論分析,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,提煉出現階段指導化解財政風險的“三先三后”原則:先財政后經濟、先地方后中央、先支出后收入。

先財政后經濟。政府債務風險已經處在較高水平、政府債務風險是全方位的,這兩個特征事實決定了財政風險的主要矛盾在財政端,財政風險管控的主要方向是財政。要進行財政整頓,嚴肅中期財政平衡紀律,控制財政赤字率紅線。新常態下,不能寄期望于通過經濟增長、做大分母來緩解財政風險,而是要切實控制政府債務繼續快速膨脹,把財政整頓挺在第一線。在抓住財政整頓這個主要矛盾的同時,要堅持經濟工作穩中求進的總基調,通過經濟平穩發展來支撐資產價格、穩定要素收入、防止財政風險轉化為財政危機。

先地方后中央。或有負債主要集中在地方政府,決定了財政風險管控的主要抓手是地方政府債務管理制度。要堅持“開前門、堵后門”改革思路,嚴格控制地方政府債務規模,規范政府舉債程序,滿足地方政府合理融資需求。配合中央與地方財政事權和支出責任劃分改革,上劃適宜由中央承擔的財政事權執行權,加快地方稅體系建設,緩解地方政府“事權大、財權小”的局面。配合國有企業改革,堅決制止地方政府違法違規擔保融資,切斷地方融資平臺、國有企業債務向地方政府財政的穿透和傳染鏈條。要強化對中央政府債務風險的重視,堅持抵制中央財政赤字無序擴張、赤字率無序攀升,真正落實好跨年度預算平衡機制。嚴格限制特別國債的發行,審慎出臺可能誘發各級政府或有債務的政策措施。

先支出后收入。政府債務風險是全方位的,或有負債主要集中在地方政府,決定了財政風險管控的主要著力點是財政支出。我國政府介入市場經濟的程度較深,財政支出用于經濟建設的資金偏多;部分公用事業領域市場化程度不足,過分依賴政府購買和財政補貼;財政支出效率有待進一步提高,出現大量的結轉結余等存量財政資金。要推進公共財政建設,穩步收縮財政支出在經濟建設領域的規模,強化民生領域的財政支出,優化財政支出結構。強化財政支出績效考核,改革預算編制方式,提高財政資金使用效益?,F階段我國宏觀稅負已經處在較高水平,與主要經濟體稅負水平相當,從財政收入端進行挖潛增收的空間很小。在優化財政支出的基礎上,要結合經濟社會發展階段特征,適時豐富和完善財產類稅收體系。進一步推進正稅清費,落實稅收法定原則。

 

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